突破传统扶贫模式 构建农村"穷人银行"
　　――对安徽省太湖县村民生产发展互助资金试点工作的调查与思考

　　孟加拉是一个比较贫穷的国家，却以小额信贷的成功经验而闻名于世。1976年，全球第一家小额信贷组织孟加拉乡村银行成立。30年间，这家银行向孟加拉661万最贫困的农户提供了57.2亿美元的无抵押小额贷款。而该银行创始人―"穷人的银行家"孟加拉国经济学教授尤努斯，因为其小额信贷模式对广大孟加拉穷人的帮助而在2006年获得诺贝尔和平奖，尤努斯30年的实践与努力由此而得到全世界的认同。尤努斯成功的经验告诉人们，"穷人"是最需要、最希望得到金融的扶持，一旦有了金融扶持，他们是能摆脱贫困的，而且这种"扶贫"相比政府其它救助方式，更经济、更有效、更易于推广。
　　如何构建中国的"穷人银行"，近年各地以多种形式对农村这种新的金融模式进行了探索。一项旨在创新扶持资金在村级生产发展、帮助农民增收的运行模式――建立村民生产发展互助基金，自去年年初以来，在安徽太湖县开展试点。此项基金主要是面向中低收入农民，由省财政安排扶贫专项资金，与农民本着自愿的原则交纳一定数额的互助基金，共同形成"村民生产发展互助基金"。经过一年多的试点，产生了良好的经济效益和社会效益。这一做法，不仅提高了贫困地区农民增收的能力，增强了农民的成本意识、效益意识、风险意识和诚信意识，也使扶持资金实行商业化运作，充分体现国家扶贫资金进村入户政策，而且为推动未来农村金融业的发展，提供了崭新思路。从某种意义来讲，是对中国传统扶贫模式的一场革命。最近，国家统计局安徽调查总队对此进行了专项调查，现将情况整理如下，供有关方面参考。
　　一、背景条件
　　太湖县位于安徽省西南部，地处大别山南麓，总面积2031平方公里，辖15个乡镇、174个行政村、56万人口，是一个集山库区、圩畈区和革命老区于一体的国家扶贫开发工作重点县。"十五"期末，全县绝对贫困人口（3.2万）和低收入人口（8.9万）有12.1万。为适应新形势下扶贫开发工作的特点和要求，2006年，太湖县在省财政厅的直接扶持指导下，开展了贫困村村民生产发展互助资金试点工作。其试点有三个有利条件：
　　一是中央对"三农"问题实行"多予少取放活"的方针，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务和 "生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主"的新农村建设目标要求。生产发展是建设社会主义新农村的物质基础，在农村资金外流、金融不畅的现实条件下，如何破除生产发展中的资金瓶颈，成为建设新农村的焦点问题。
　　二是2006年中央1号文件提出"要引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷"的精神，安徽省委常委、副省长赵树丛和省财政厅副厅长张广寿视察太湖时，又提出了"希望太湖县能在财政扶贫机制创新上做些探索"的要求，省财政厅把太湖县列为全省第一批贫困村村民生产发展互助资金试点工作县，使太湖县建立贫困村村民生产发展互助资金的构想成为现实。
　　三是有充分的调研和论证基础。2006年初，太湖县选定了具有一定代表性的北中镇马嘶村和晋熙镇九龙村进行了调研，群众普遍反映，虽有好的生产发展项目，但却缺少资金支持而无法实施；虽有农村信用社贷款，但却存在程序复杂，手续繁琐，来往不便和抵押、担保难的问题。加之通常的扶贫资金主要用于基础设施、公益事业等项目建设，很难落实到农户发展生产、脱贫致富的项目上，建立贫困村村民生产发展互助资金，让农民自我决策、自我发展，符合广大农民的愿望和要求。
　　在上述的背景和条件下，太湖县贫困村村民生产发展互助资金试点工作正式启动。
　　二、主要做法
　　一是健全组织，加强领导。为规范和加强贫困村村民生产发展互助资金管理，提高扶贫资金使用效益，太湖县委、县政府高度重视试点工作，及时成立了太湖县贫困村村民生产发展互助资金管理领导小组。与此同时，乡镇及试点组所在村都及时成立了领导小组，选定了精干、实干、责任心强的工作人员，保证各项工作顺利开展。
　　二是公平竞争，招标选点。引入竞争机制，严把试点对象的选取关，是确保试点工作顺利开展的关键环节。为此，太湖县按照公平、公正、公开的原则，一改过去扶贫资金分配制的做法，实行招标制选点。全县15个乡镇各推荐3个民风纯、治安好、群众积极性高的村民组参加投标，分管副县长潘琦亲自主持评标，并邀请有关部门和新闻媒体进行现场监督。经过严格的评审和答辩， 38个村民组中标。此外，太湖县还从党员先进性教育活动和下派干部驻村扶贫工作开展较好的村中，通过对各项工作综合评分的办法，优选出8个村民组作为试点，从而使全县试点村民组达到46个，覆盖农户2283户(其中入股农户2118户)。
　　三是上下联动，积极筹资。试点组的互助资金采取"两点法"筹资，县政府在省财政厅的专项扶持下，按每户1000元的标准安排试点组财政专项扶贫资金，同时本着自愿原则，村民每户按50－400元不等交纳配套资金 (不计息)，共同形成所有权为组内村民共有的互助资金。
　　四是民主管理，规范运作。资金实行"民有、民管、民借、民还，持续使用，滚动发展"的模式。由村民组召开村民大会，民主推选作风正派、办事公道、善于管理、有一定奉献精神的5位同志组成资金共管小组，设立组长、会计、出纳、监督员等岗位，负责扶贫资金审批、公示、发放、回收和管理工作，共管小组人员实行定期换届。为规范资金的运作程序，县政府出台了《太湖县村民生产发展互助资金管理实施意见(试行)》，主要内容是：
　　联户担保。采取一户借款需由有一定经济实力的若干农户联合担保的方式发放借款，如确需实物抵押，由资金共管小组集体讨论自主决定。风险依靠多户联保和乡规民约来约束，手续简便，运行成本低。
　　借款额度。每户一次借款原则上为1000-5000元，此举可有效降低风险，并将资金有针对性地面向贫困及中低收入农户，而不是面向已经比较富裕的"大户" (超过万元的借款应找金融部门解决)。同时这种小额度，比较符合当前农村的实际需要，与农民人均收入水平、中低收入农户的生产发展水平是相称的。
　　借款期限。一般为3-6个月，特殊情况下不得超过一年。这样可以加快资金周转，使贷款惠及更多的农户，同时增强农户的还款意识。太湖县还规定原则上不对同一农户连续借款，在全组范围内借款周转三次，原则上要覆盖到每个农户，以保证公正公平。
　　借款户数。同期在借款户数不得超过交纳资金总户数的49%，控制借款户数，让多数人监督少数人，以发挥未借款户的监督作用，增强关注度，增加借款户的压力，防止出现平分资金的倾向，保持资金有效动态运转。
　　资金管理费率。按照等于或略低于银行同期贷款利率水平，由取得借款资格的村民集体讨论决定。当前农村农户生产发展成本一般较低，适当收取管理费有利于增强借款农户的风险意识、成本意识和市场意识。
　　管理费分配。产生的管理费收入，60%转作本金，扩大资金规模，40%用于村组的公益事业和照顾特困户。
　　借款程序。按照"户主申请→担保人签名→资金共管小组审批→公示→签订合同→发放贷款"的程序办理。
　　财务公开。资金财务实行专人专账管理，严格审批手续，日清月结，定期公示，接受村民监督。
　　奖惩办法。资金每运行一年，县财政将对其周转率、回收率、保值增值等指标进行考核。对实现增值的给予奖励，对管理不善，资金未发挥效益的，予以通报，限期整改，不再增加扶持资金。为此，县财政专门制定了绩效考评办法。
　　实施步骤。逐级成立组织→广泛宣传发动→推选"资金共管小组"→招标评标选点→签订三方协议→逐级培训指导→资金拨付到组→考核验收。
　　五是加强督导，双向共管。贫困村村民生产发展互助资金试点是一项全新的工作，为使资金最大限度发挥引导和牵动性作用，太湖县积极发挥各级政府和财政部门的作用，切实加强指导和督查，形成齐抓共管的运行机制。一是县财政局明确了机关15个股(室)联系到15个乡镇，各乡镇政府、财政所(分局)明确了专人负责监督和指导此项工作，对试点村民组的资金共管小组成员进行了全面业务培训。二是财政安排的专项扶持资金拨付到共管小组后，各乡镇及试点组所在的财政所(分局)和村两委及时派员跟踪问效，督促做好资金投放前的公示，了解各项制度建设，查看台账，核实资金投放情况。三是实行备案制。资金共管小组及时将资金管理制度、借款合同、资金投放及回收、管理费收取等情况报村委会备案。四是经常深入农户家中了解资金运行效益，联系相关部门、单位，对生产发展项目予以技术支持，从而形成了双向管理、上下联动的扶贫资金运行管理模式。

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　　三、工作成效
　　2006年，太湖县试点村民组数46个，占总数(5389个)的0.85%，试点地区农户数2283户，占总数(129956户)的1.76%，农业人口数9123人，占总数(502990人)的1.81%，试点面涉及15个乡镇，40个行政村。
　　试点工作项目本金总计235.28万元，其中财政扶贫资金203.3万元，试点地区农户入股资金30.53万元，其他资金(主要是管理费转入)1.45万元，入股农户2118户，交纳配套互助资金标准50-400元。借款农户数765户，累计放款额303.62万元。其中最高借款金额5000元，最低借款金额为150元，资金管理费率均低于同期信用社贷款利率水平，年末账面借款余额164.22万元，没有逾期贷款。累计回收到期本金139.4l万元，收取资金管理费4.31万元，本金、管理费收取率均达到100%。互助资金扶持的蚕桑、板栗、茶叶、养猪、养鱼等生产发展项目共11类675个，受益人口人均新增纯收入150元。
　　今年，省财政厅又加大了对太湖县互助资金的扶持力度，投入资金500万元。通过招标，太湖县又有112个村民组5038户农民将从中受益。
　　贫困村村民生产发展互助资金的实施，产生了较好的经济效益和社会效益，促进了新农村建设和乡村和谐。主要成效体现在：
　　一是扶贫资金到组到户的使用，提高了农民自主创业的积极性，促进了农村产业结构调整和农民增收。基金全部用于支持投资少、周期短、见效快、适合单个农户创业的生产发展项目，对脱贫致富起到了"吹糠见米"的作用。小池镇方兴村程屋组首批借款的8户共2.9万元资金，发挥了"四两拨千斤"的作用，去年底增收2万元。畈区新仓镇沙坝村罗东组养猪大户陈模友，在5月份市场生猪价格锐跌的情况下，向共管小组借款2000元，解决了购买饲料的燃眉之急，7月底，生猪价格由2.8元／斤涨到4元／斤，每斤净赚1.2元，8月份，他家出栏20头肥猪就增收4800元。这些生产发展项目投资少、周期短、见效快，既适合低收入农户独立创业，又适合各农户之间的联合经营，具有很大的灵活性，给太湖县农民脱贫致富提供了良好的创业条件。
　　二是扶贫资金的有偿使用，优化了农村信用环境，促进了农民信用意识的提高。北中镇马嘶村是太湖县首批信用村，在资金招标中脱颖而出，信用村金字招牌发挥了重要作用。该村新街组资金管理中独创了信用等级差法，将全组农户信用状况分成A、B、C、D四个等级，等级个次之间借款额度相差1000元，再加上发挥乡规民约的作用，村民都不敢也不愿失信。从调查情况看，由于实行了全程服务，到期贷款本金和管理费的回收率都达到1OO%，确保了互助资金的良性循环，同时，也使扶贫资金功能由"输血"变为"造血"，提高了资金使用效益。
　　三是扶贫资金实行政府引导、农民决策、村民自治，创新了基层民主管理的形式，为新型农民的成长提供了环境。46个村民小组都成立了资金五人共管小组，由有一定威望和经济管理水平的人担任成员。共管小组中分工明确，有组长、会计、出纳，另设两名监督员。资金使用对象、借款额度大小、管理费率执行水平以及管理费收入的分配经过全体村民表决确定，通过透明的财务制度和监督制度，增强了村民自我管理、自我完善的主人翁意识，激发了村民自觉参与村组内外事务的积极性，共管小组成员在实践中不断提高了能力，增强了自身才干，成为新时期的新型农民，带动了农民整体素质的提升。与此同时，基金运作中定期开会，进行集体交流、讨论和决策，相互传递信息，彼此提供担保，农户之间增强沟通和理解，形成了团结互助、和谐共进的浓厚氛围。同时试点工作的实践，还增强了邻里团结，促进了农村社会和谐。
　　四是扶贫资金实行众人关注、立体监督，强化了扶贫资金监管，放大了财政资金的导向作用。互助基金的主体是财政资金，是财政支农形式的创新，在实施过程中充分尊重农民的主体地位，从根本上改变了支农资金少数人管理的状况，极大地提高了资金使用效率。同时，由于互助资金特有的管理模式，使其在安徽乃至全国农村贫困地区，都具有推广的价值和意义。其理由：一是资金投放额度(1000―5000元)符合农民特别是中低收入人口生产发展的主观和客观需要，结合点选择准确；二是借贷程序直接快捷，减少了中间环节，资金到位率高，行政成本低；三是因地制宜、因人制宜，资金与项目对接迅速，见效快、收益实在；四是互助资金管理权在农民自身，资金共有性与互助性的直接利益关系，信誉与生存环境关系，家庭形象与社会交往的关系等因素共同作用，产生了连锁效应，有效降低了资金运行的风险。
　　四、启示与建议
　　太湖县互助基金运行时间虽然不长，但产生了较好的经济效益和社会效益，最成功之处就在于它解决了贫困地区农民发展生产贷款难的问题，为农民的生产发展、收入增加开辟了新的途径，推动了社会主义新农村建设。它带给我们的启示是：
　　一是在推进新农村建设过程中，必须高度重视贫困地区金融制度创新。贫困地区贫困的成因，既有自然、经济、社会的原因，又有科技、人文、政治等方面的因素。与经济发达地区相比，贫困地区农村的金融资源本来就有限，由于资金的逐利性，金融资源不断从贫困地区流向发达地区，从农村流向城市，从农业流向非农产业，致使贫困地区农村的金融资源更为短缺，农村金融供给严重不足，难以满足农民特别是"穷人"的金融需求。如何破除生产发展中资金瓶颈，已经成为贫困地区新农村建设中的焦点问题。在现实条件下，农村经济的基本主体仍然是数量众多的小规模农户，其分散、短期、小额的资金需求是现有农村正规金融机构难以满足的。根据国家统计局对全国592个扶贫开发工作重点县贫困监测调查，2006年扶贫重点县农户年末人均借贷余额210元，其中，来自亲戚朋友的借贷占当年全部借贷款的56.9%。因此，在贫困地区培育竞争性的农村金融市场，引导农户发展资金互助组织，以有效改善农村金融服务严重不足的现状，应当作为深化农村金融体制改革、推进新农村建设的一项战略举措来抓。
　　二是建立农户互助资金是扶贫政策一项革命，是构建农村"穷人银行"的现实选择。目前国家扶贫资金主要用来保证项目建设，用于基础设施建设和公益事业上，而贫困户受益难、增收难的矛盾仍然存在。安徽省财政厅积极创新财政扶贫工作思路，安排无偿扶贫资金，在贫困村开展建立"互助资金"试点，由于以村民组社区为边界，农户相互熟悉，信任度较高，借贷风险较小，在向贫困农户提供金融服务方面具有显著的比较优势。既有利于财政扶贫政策的落实，又有利于管好用活扶贫资金、建立长效机制，是构建农村"穷人银行"的可行路径。这不仅是贯彻落实中央连续四个1号文件的重要措施，也是探索和发展运用金融手段在贫困地区由救济式扶贫转向开发式扶贫的有益尝试，是值得扶贫工作借鉴和推广。
　　三是加大政策扶持力度，为农户资金互助组织营造更加宽松的发展空间。调查反映，由政府出资引导农户建立的资金互助组织，是改革中的新生事物，在实践中还面临一些亟待解决的困难。最突出的二个问题：一是由于没有合法地位，农民资金互助组织无法进行注册登记，这不利于其培育、管理和成长。二是互助资金来源需要拓宽。目前投入的资金规模全县农户覆盖面不足2%，与农民的需求存在很大差距，基层要求扩面的呼声很高。
　　因此建议：一是有关部门尽快研究制定相关政策及管理暂行办法，保障村民生产发展互助资金管理组织健康有序发展。二是进一步加大财政投入，各级财政扶贫资金和新农村建设资金可以切块用于支持和发展农户资金互助组织试点同时建议在财政部门主导和财政资金牵引下，支持和鼓励村内农户、企业、社团法人等入股，多渠道壮大互助资金规模。
　

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